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    中華人民共和國住房和城鄉建設部主管

    中國建設報社主辦

    人水和諧 城水共融——關于提升城市雨洪韌性的多維度思考
    2023-09-28 09:27:47    作者:張志超

    水潤萬物,雨生百谷。自古以來,人類逐水而居,城市依水而立,協調“人城水”關系是亙古不變的話題。正如古代先賢管子所論,“高毋近阜而水用足,下毋近水而溝防省”,城市的營城選址及規劃建設首要關注水安全。近年來,隨著全球城市化加速及氣候變暖,極端氣候所引起的雨洪災害日益頻繁,根據聯合國防災減災署發布的《2000~2019年災害造成的人類損失》,過去20年,全球的洪水災害數量從1389起上升至3254起,在所有災害總數中占比44%,城市的安全健康和可持續發展面臨更大威脅和挑戰。隨著“韌性城市”建設被寫入“十四五”規劃,增強城市防洪排澇能力、建設海綿城市成為推進中國特色現代化新型城市建設的重要任務,相應的規劃也有了新的挑戰和要求?;诖?,城市規劃需要在空間層面系統思考提升雨洪韌性的策略方法,可重點關注三個維度。

    尺度:將“雨洪韌性”納入規劃編制體系全過程

    流域、城市、街區等不同空間尺度下的雨洪災害防控具有差異性和協同性。荷蘭、日本、新加坡等國較早探索構建了貫穿不同空間層級的雨洪韌性規劃方法與實施路徑,如新加坡將“水環境韌性”納入概念規劃、總體規劃與各類專項規劃、實施規劃三個層級規劃管理全流程。近年來,我國逐漸重視城市雨洪災害防控的多尺度、系統性構建,如生態環境部等17部門聯合印發《國家適應氣候變化戰略2035》,提出構建適應氣候變化區域格局,明確東北、華北等地理區域及京津冀、長三角等戰略區域的行動指引;《海綿城市建設技術指南——低影響開發雨水系統構建(試行)》也提出,在總體規劃、詳細規劃、專項規劃等不同規劃層級和設計中納入“低影響開發雨水系統”的具體要求。因此,從先行國家經驗和我國規劃建設實際中不難看出,將雨洪韌性融入多層級規劃體系,將是未來發展的趨勢和方向,成為規劃設計技術轉型和優化的重要議題。

    雨洪災害防控在不同空間尺度上,因規劃對象資源稟賦、管控精度及目標不同,規劃技術內容有所差異,應至少包含三個層級。宏觀層面涉及地理分區、流域及城市群等大尺度范圍,需要破解單一城市難以應對非常態、高風險極端氣候帶來的突發性沖擊和持續性壓力,推動區域尺度內各城市主體間聯動機制的建立和規劃治理的銜接。在系統構建以生態海綿空間為主的安全格局基礎上,還應統籌協調洪泛區、蓄滯洪區、生態涵養區等韌性空間與國土利用間的關系,提升易災地區的安全性。中觀層面涉及市域及城區的中尺度范圍,結合城市總體布局綜合識別城市重點災害類型及防災分區,重點關注以自然河流、城市公園、水渠、管網為代表的生態與人工海綿空間,傳導落實宏觀層面的安全格局,完善雨洪韌性防災空間與防控體系。微觀層面包括城市片區、社區及場地等小尺度空間,采用設計手段將海綿設施與市民活動需求相結合,將下沉綠地、雨水花園等設施轉變為城市景觀,適應城市發展對空間高效利用的需求。

    跨度:多專業協同實現各類韌性規劃的有機耦合

    傳統綜合防災規劃一般將單災種防災內容進行機械疊加,忽視了各災種之間的聯系和相互作用。隨著城市體量及復雜程度的增加,多災種耦合的特點愈發明顯,放大了風險效應,加劇了雨洪災害的危害?!秱惗仨g性戰略2020》《東京都國土強韌化地域規劃》《韌性的新加坡》等國際韌性城市規劃實踐案例,均強調了城市洪澇、地震、糧食、能源等多維度風險的耦合與統籌。因此,推進多學科融合識別多災種的耦合特征、控制風險連鎖反應,進而統籌城市空間的規劃與管理方式亟須得到關注。

    在具體規劃中,一是需要注重3S技術(地理信息技術)、水文模型等新技術的應用,推進多學科融合構建綜合評價體,根據觸發關系對各類災害進行耦合分析,可為精準識別災害特征及應對策略提供技術支持。二是亟須關注各韌性規劃間的統籌協調。例如,海綿城市規劃中會結合公園綠地設置公共海綿設施,而在抗震防災規劃中會結合公園綠地設置固定疏散場地,同一空間建設管理要求的差異將影響規劃實施和城市風險防控效能。三是在國土空間體系下需要注重防災空間的整合梳理與管控要求的統籌制定。如底線管控中的洪澇風險控制線、地質災害防控線、鐵路安全防護線、重大基礎設施及廊道控制線(能源、電力、引水干渠等)往往存在交叉重疊,重疊區域的風險評估和管控要求制定則需要多專業統籌協作進行深入研究。

    溫度:共同締造提升民生安全治理效能

    面對我國風情雨情汛情交互疊加的氣候形勢,應堅持人民至上、生命至上,切實把保障人民生命財產安全放到第一位。保障人民安全與健康是城市規劃設計的前提和落腳點,除去城市物質空間的規劃建設,更重要的是通過多元主體的良性互動來提高社區韌性治理的有效性。

    為此,應落實“以人民為中心”的防控理念,在社區治理中堅持“共謀、共建、共管、共評、共享”的方法機制,不斷提升人民群眾在海綿城市建設治理過程中的主體地位,保障其知情權、參與權、選擇權和監督權,系統解決內澇、黑臭水體等人民群眾急難愁盼問題。提前謀劃社區應急應難避災空間,綜合考慮逃生通道、逃生方式的多情預案,推進各類涉水空間的應急教育實訓、演習等。加強大數據、物聯網等新技術的應用,共享相關部門應急信息,在第一時間開展災難預警與應急救援工作,通過搭建社區公眾開放智能平臺,及時向群眾傳達雨洪災情等信息。



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